探究培養(yǎng)和提高保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的相關(guān)措施
隨著社會創(chuàng)新管理、依法治國的全面推進(jìn)，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府、行業(yè)協(xié)會、行業(yè)成員三者的關(guān)系將進(jìn)一步理順，行業(yè)協(xié)會作為“社會第三方組織”的功能將日漸凸顯，真正承擔(dān)起行業(yè)規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)、代表、調(diào)解等職能?！侗０卜?wù)管理?xiàng)l例Ⅸ以下簡稱《條例》）的全面施行，公安機(jī)關(guān)由“辦保安”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管保安”，保安協(xié)會承擔(dān)的職能或接受主管機(jī)關(guān)委托的任務(wù)將越來越重，如保安隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)、保安企業(yè)資質(zhì)評定工作、行業(yè)準(zhǔn)入制度的建立、保安服務(wù)市場的培育，等等。這些都需要保安協(xié)會有較強(qiáng)的自主運(yùn)行能力。目前，囿于觀念體制滯后、法律不完善、機(jī)構(gòu)沒置不合理、內(nèi)部管理不規(guī)范等方面的原因，制約了保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的培養(yǎng)和提高。本文試著從促進(jìn)保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的角度出發(fā)，從分析培養(yǎng)和提高保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的重要性入手，針對當(dāng)前存在的諸多制約因素，探究培養(yǎng)和提高保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的相關(guān)措施。
保安協(xié)會自主運(yùn)行能力及外部環(huán)境
行業(yè)協(xié)會自主運(yùn)行能力，是行業(yè)協(xié)會根據(jù)行政主管部門或會員的授權(quán)依法制定規(guī)則，并運(yùn)用規(guī)則發(fā)揮行業(yè)組織、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)等作用的能力。較強(qiáng)的自主運(yùn)行能力是行業(yè)協(xié)會存在的根本保障，足自身發(fā)展的不竭動力之源。它不僅是一項(xiàng)重要的權(quán)能，更是有效發(fā)揮自身職能的前提。當(dāng)前，培育與發(fā)展行業(yè)協(xié)會自主運(yùn)行能力，是深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的現(xiàn)實(shí)需求，隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的船陜，以及我國履行承諾，逐步實(shí)施WTO條款，協(xié)會按國際化的體制、機(jī)制、模式運(yùn)作已成為必然。如果能盡快地推進(jìn)協(xié)會民間化的進(jìn)程，順應(yīng)國際化的要求，無論對降低改革成本，還是推進(jìn)國際間民間組織的合作進(jìn)程，都具有非常積極的意義。
根據(jù)黨的十八大精神，要讓人民群眾依法通過社會組織實(shí)行自我管理，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力。“正確處理政府和社會關(guān)系，坶陜實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。”政府和行業(yè)協(xié)會的職能邊界逐漸清晰。在“小政府，大社會”的公共管理思路下，政府將把“自己管不好、管不了以及不便管”的事務(wù)放手給行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會能否順利“接棒”，提高自主運(yùn)行能力尤為重要。
行業(yè)協(xié)會的影響力、凝聚力和權(quán)威性很大程度上取決于其白我運(yùn)行能力。對于保安行業(yè)協(xié)會來說，提高自主運(yùn)行能力則更為必要與迫切。長期以來，我國保安協(xié)會的發(fā)展，主要是在公安機(jī)關(guān)的扶持與引導(dǎo)下進(jìn)行的，擔(dān)負(fù)著保安監(jiān)管的協(xié)助者角色，缺乏自主權(quán)和獨(dú)立權(quán)，自主運(yùn)行能力較弱，未能充分發(fā)揮自身職能，也未能充分發(fā)揮其社會組織的作用?！稐l例》施行后，保安服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，市場主體由單一化向多元化發(fā)展，但保安服務(wù)市場卻存在管理滯后、管理力量不足、管理措施落實(shí)不到位等問題。根據(jù)《條例》的要求，省級公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了六大項(xiàng)工作職責(zé)，設(shè)區(qū)的市級公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了九大項(xiàng)工作職責(zé)，縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了三大項(xiàng)工作職責(zé)。如自行招用保安員單位的備案工作，保安員的審查、留存指紋、考試、發(fā)證等工作，任務(wù)十分艱巨。但由于基層警力不足和編制限制，雖然各級公安機(jī)關(guān)都進(jìn)一步完善了管理架構(gòu)，但負(fù)責(zé)保安管理工作的仍然是原來身兼數(shù)職的民警，監(jiān)管力量不到位，與繁重的監(jiān)管任務(wù)不相適應(yīng)。
制約保安協(xié)會自主運(yùn)行能力提高的因素
基于保安服務(wù)市場發(fā)展的實(shí)際情況，公安機(jī)關(guān)必須改進(jìn)監(jiān)管方式，賦予行業(yè)協(xié)會更多權(quán)力來完善保安服務(wù)業(yè)管理體系，支持保安協(xié)會成為維護(hù)市場秩序的中堅(jiān)力量。首先，保安協(xié)會應(yīng)當(dāng)成為一個政府監(jiān)管部門與保安企韭之間進(jìn)行聯(lián)系和溝通的平臺，代表整個保安行業(yè)向行政主管部門提出合理化建議和意見，為政府決策提供依據(jù)，并積極與人力社保、財稅等部門協(xié)調(diào)相關(guān)優(yōu)惠政策，提升行業(yè)利潤空間，為企業(yè)減負(fù)，增加行業(yè)吸引力。其次，保安協(xié)會作為從業(yè)者的自律機(jī)構(gòu)，制定和修正行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過建立行業(yè)信用體系，開展信用等級評定，規(guī)范約束保安服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營行為，提高行業(yè)自治管理能力，推動整個行業(yè)有序發(fā)展。
然而，由于現(xiàn)行管理體制的局限、專職人員缺乏、經(jīng)費(fèi)短缺、內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不完善、財務(wù)管理機(jī)制缺陷等問題，制約了保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的培養(yǎng)與提高。
首先，保安協(xié)會職能定位不明確，以輔助監(jiān)管代替服務(wù)。我國的保安服務(wù)市場是在特定的歷史背景下發(fā)展起來的，具有很強(qiáng)的行政干預(yù)特色。一方面，政府希望轉(zhuǎn)移給協(xié)會部分政府職能，使政府對行業(yè)的管理得到延伸；另一方面，大多數(shù)保安協(xié)會也愿意成為“準(zhǔn)政府”，組織管理會員企業(yè)，把為企業(yè)服務(wù)看成對企業(yè)的監(jiān)管，忽視了其首先應(yīng)代表會員利益的職責(zé)。由于政會不分，缺乏自主權(quán)和獨(dú)立權(quán)，造成保安協(xié)會的官僚化傾向。在這樣的體制下，保安協(xié)會只能充當(dāng)政府的信息員和傳令兵，發(fā)揮不出行業(yè)監(jiān)督、建言獻(xiàn)策、開拓市場、規(guī)范行業(yè)秩序等功能。
其次，專職人員缺乏，人才結(jié)構(gòu)不合理、不穩(wěn)定。雖然十八大以后，一些地方保安協(xié)會陸續(xù)成立，發(fā)展較快，但大都存在“精兵良將”不足的問題，飽受人才缺乏、現(xiàn)有人員服務(wù)意識不強(qiáng)、水平不高等問題的困擾，面臨專職人員規(guī)模小、人員流動頻繁、員工工作缺乏動力、效能低下等現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了協(xié)會功能的發(fā)揮和職責(zé)的履行。同時，由于行業(yè)協(xié)會的工資待遇、社會保障水平不高，職務(wù)晉升空間有限，難以滿足個人的物質(zhì)生活保障和職業(yè)歸屬感．因而對高素質(zhì)人才的吸引力又極其有限，即使招進(jìn)來了也很容易流失。
再次，保安協(xié)會財務(wù)管理體制落后，財務(wù)運(yùn)行機(jī)制不暢，管理水平和服務(wù)質(zhì)量不高。目前，我國各級保安協(xié)會雖然是獨(dú)立法人，但一些是作為公安機(jī)關(guān)的一個附屬單位，在公安機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，自負(fù)盈虧、自主運(yùn)營的機(jī)制未完全建立。同時協(xié)會現(xiàn)有業(yè)務(wù)相對簡單，資金來源渠道主要是會費(fèi)，比較單一，導(dǎo)致協(xié)會財務(wù)管理水平較不理想，財務(wù)管理體制不健全，財務(wù)運(yùn)行機(jī)制不流暢，嚴(yán)重制約了保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的培養(yǎng)和提高。
培養(yǎng)和提高保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的途徑
要突破這些制約因素，培養(yǎng)和提高保安協(xié)會自主運(yùn)行能力，就要不斷加強(qiáng)自身組織建設(shè)，建立健全內(nèi)部治理機(jī)制，增強(qiáng)職能履行能力。具體要求就是保安協(xié)會要建立起權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，完善人事管理、議事規(guī)則、財務(wù)管理等各項(xiàng)制度，承擔(dān)起政府職能轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)移的相關(guān)職能，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和良好的公信力吸引更多的會員，把保安協(xié)會建設(shè)成能夠適應(yīng)形勢發(fā)展需要的現(xiàn)代社會組織，為更好地參與社會管理打下堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。
首先，要樹立與時俱進(jìn)的政會關(guān)系觀念，實(shí)行政會分開，確立行業(yè)協(xié)會獨(dú)立的社團(tuán)法人地位。各級人民政府和保安監(jiān)管部閂應(yīng)及時轉(zhuǎn)變觀念，把保安協(xié)會作為合作伙伴而不是行政管理的輔助工具或下屬機(jī)構(gòu)對待，積極扶持和促進(jìn)保安協(xié)會的發(fā)展，將保安協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃納入本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，將屬于行業(yè)管理的職能轉(zhuǎn)移給保安協(xié)會承擔(dān)，采取措施保障行業(yè)協(xié)會獨(dú)立，引導(dǎo)和支持保安協(xié)會工作人員職業(yè)化。保安協(xié)會要增強(qiáng)社會責(zé)任意識和大局意識，在政府的指導(dǎo)下，通過與行政機(jī)關(guān)的合作和組織會員企業(yè)的聯(lián)合行動，實(shí)現(xiàn)其章程所規(guī)定的宗旨目的，承接行政機(jī)關(guān)不便承擔(dān)的社會管理、公共服務(wù)職能和行業(yè)管理職能。公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督保安協(xié)會遵守法律、行政法規(guī)和國家政策，督促其依據(jù)章程開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動，協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門查處行業(yè)協(xié)會的違法行為。逐步實(shí)現(xiàn)政府部門與行業(yè)協(xié)會在人員、財務(wù)、辦事機(jī)構(gòu)、辦公場地等方面分開。
其次，要積極拓展多元化經(jīng)費(fèi)渠道，嚴(yán)格財務(wù)管理。保安協(xié)會的日常工作開展離不開經(jīng)費(fèi)的保障，隨著協(xié)會承擔(dān)的職能越來越多，須確保經(jīng)費(fèi)的充足。保安協(xié)會要以服務(wù)為立足點(diǎn)，在法律允許的范圍內(nèi)增加經(jīng)費(fèi)來源，如通過舉辦信息咨詢、人才培訓(xùn)、技術(shù)講座、編印資料、舉辦展覽等各種服務(wù)增加收入，完成行業(yè)主管部門或有關(guān)政府部門委托的事項(xiàng)所獲得的經(jīng)費(fèi)。同時應(yīng)嚴(yán)袼協(xié)會財務(wù)管理制度建立起自己獨(dú)立的財務(wù)賬目和銀行賬戶，遵守國家有關(guān)規(guī)定，建立健全符合行業(yè)協(xié)會運(yùn)行要求的財務(wù)管理和監(jiān)督制度，設(shè)立專門的財務(wù)人員，對所屬分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的財務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理；舉辦展覽會、交易會、研泔會、培訓(xùn)班等有償服務(wù)，收費(fèi)應(yīng)符合國家有關(guān)規(guī)定，并公開收費(fèi)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和收支情況；對依法或經(jīng)授權(quán)強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)的仲裁、認(rèn)證、檢驗(yàn)、鑒定以及資格考試等活動的收費(fèi)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家的有關(guān)規(guī)定；每年要接受第三方審計機(jī)構(gòu)的審計。
再次，要改善用人機(jī)制，建立穩(wěn)定的協(xié)會專職工作人員隊(duì)伍。協(xié)會會長、副會長及秘書長等實(shí)職應(yīng)由閱歷豐富、德高望重的資深人士擔(dān)任，負(fù)責(zé)協(xié)會全面發(fā)展規(guī)劃和日常事務(wù)管理，增強(qiáng)履職能力。要積極引進(jìn)專業(yè)人才，面向社會招聘經(jīng)濟(jì)、法律、社會科學(xué)類的人才，優(yōu)化人員的年齡、知識結(jié)構(gòu)，杜絕把行業(yè)協(xié)會辦成政府安置人員的“后院”。試行建立行業(yè)協(xié)會專職人員“編制”體系，給協(xié)會專職人員明確的定位，增強(qiáng)其職業(yè)認(rèn)同感。同時，引入競爭機(jī)制，工資待遇與工作業(yè)績掛鉤，形成“想干事的有舞臺、能干事的有前途、不干事的沒位置”的氛圍，提高專職人員的服務(wù)水平和服務(wù)意識。目前，已經(jīng)有地方保安協(xié)會開始嘗試工作人員競聘上肉，如四川省保安協(xié)會于2014年5月13日，召開全員競聘上崗會議，協(xié)會8名工作人員中有5人競聘協(xié)會辦公室、宣傳網(wǎng)絡(luò)部、事業(yè)發(fā)展部等三個部門主任，抽簽確定演講順序，全體工作人員無記名投票，根據(jù)得票多少，協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)合議，最終確定聘任。
最后，要完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的有效治理。目前，絕大多數(shù)保安協(xié)會只設(shè)會員（代表）大會、理事會和秘書處，沒有設(shè)監(jiān)事會或監(jiān)事，而完整的行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)包括會員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會、秘書處四個主體。其中，監(jiān)事會是行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由會員大會選舉產(chǎn)生，若會員較少，則可以只設(shè)監(jiān)事。監(jiān)事會或監(jiān)事對理事會的各項(xiàng)決策、秘書處的活動或會員遵守行規(guī)行約的情況進(jìn)行監(jiān)督、批評和建議，需保持獨(dú)立性。協(xié)會治理結(jié)構(gòu)的正常發(fā)揮取決于四個主體的相互協(xié)調(diào)、配合與互相制約，發(fā)揮的好能激發(fā)會員對協(xié)會的認(rèn)同和參與，提高協(xié)會決策的民主與效率，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)會內(nèi)部的有效治理。
需要指出的是，保安協(xié)會自主運(yùn)行能力的發(fā)展是一個循序漸進(jìn)的過程，公安機(jī)關(guān)和有關(guān)政府部門應(yīng)有計劃有步驟地培養(yǎng)和提高保安協(xié)會運(yùn)行能力。目前不少地方保安協(xié)會發(fā)展尚處于探索、試點(diǎn)階段，還沒有形成規(guī)范、成熟的模式，問題較多，作用發(fā)揮還十分有限，需要公安機(jī)關(guān)在“簡政放權(quán)”的同時，給予協(xié)會足夠的空間，提升協(xié)會的自主性，增加協(xié)會的話語權(quán)。“萬事開頭難”，在培養(yǎng)和提高保安協(xié)會自主能力初期，公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助協(xié)會練好內(nèi)功，激活行業(yè)協(xié)會的獨(dú)立自主管理能力。
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